Το Συμβούλιο της Επικρατείας έβαλε οριστικό φρένο στα επιδόματα των δημοσίων υπαλλήλων καθώς ζουν σε «αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης» – Τι υποστήριξε η μειοψηφία
Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας αποφάνθηκε ότι ο βασικός μισθός των δημοσίων υπαλλήλων που κυμαίνεται από τα 780 ευρώ έως και 1.092 ευρώ, ακόμη και μετά την κατάργηση των τριών επίμαχων επιδομάτων, εξασφαλίζει «αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, τόσο σε σχέση με όσους διαβιούσαν στα όρια της φτώχειας όσο και με όσους απασχολούνταν στον ιδιωτικό τομέα με τον κατώτατο βασικό μισθό και ημερομίσθιο» και η περικοπή του 13ου και 14ου μισθού ήταν αναγκαία σύμφωνα με τα δημοσιονομικά δεδομένα.
Κατά συνέπεια, υπογραμμίζουν οι σύμβουλοι Επικρατείας, «οι αποδοχές των δημοσίων υπαλλήλων, ακόμη και μετά την κατάργηση των επίμαχων επιδομάτων, εξασφάλιζαν αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, τόσο σε σχέση με όσους διαβιούσαν στα όρια της φτώχειας όσο και με όσους απασχολούνταν στον ιδιωτικό τομέα με τον κατώτατο βασικό μισθό και ημερομίσθιο».
Επιπλέον, σημειώνουν οι δικαστές του ΣτΕ, «η τυχόν ύπαρξη εναλλακτικών λύσεων δεν καθιστά, ενόψει των ευρέων περιθωρίων εκτίμησης που απολαμβάνει ο νομοθέτης στη χάραξη της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής και του οριακού ελέγχου, στον οποίο υπόκειται κατά τούτο, από μόνη της μη αιτιολογημένη την επίδικη ρύθμιση, ούτε, άλλωστε, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο η συγκεκριμένη επιλογή, αν, δηλαδή, ο νομοθέτης επέλεξε τον καλύτερο τρόπο χειρισμού του προβλήματος ή αν έπρεπε να είχε ασκήσει διαφορετικά την εξουσία του».
Σε άλλο σημείο οι σύμβουλοι Επικρατείας υπογραμμίζουν ότι «το ίδιο μέτρο δεν αντίκειται στα άρθρα 4 παρ. 5 και 25 παρ. 4 του Συντάγματος, δεδομένου ότι αφορά όλους τους υπαλλήλους του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, ενώ διαφορετικό είναι το ζήτημα της χορήγησης των επιδομάτων εορτών και αδείας στους υπαλλήλους του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι αποτελούν διαφορετική κατηγορία, σε βάρος της οποίας έχουν επιβληθεί άλλα οικονομικής φύσεως μέτρα».
Παράλληλα, η πλειοψηφία αντέκρουσε την άποψη της μειοψηφίας ότι με τις το ΣτΕ «μεταστρέφει τη νομολογία του ως προς τον ν. 4093/2012, τον οποίο συστηματικά κρίνει αντίθετο στις προεκτεθείσες συνταγματικές διατάξεις, με το επιχείρημα ότι, εκ μόνου του λόγου ότι άλλες ρυθμίσεις του νόμου αυτού, οι οποίες αφορούν διαφορετικά θέματα (μισθούς και συντάξεις), κρίθηκαν αντισυνταγματικές με αποφάσεις του Δικαστηρίου, δεν προκύπτει αναγκαίως αντισυνταγματικότητα και της επίδικης ρύθμισης. Και τούτο, διότι, ανεξάρτητα από το ότι σε αυτόν περιλαμβανόταν πλήθος μέτρων με άμεσο οικονομικό αντίκτυπο στα εισοδήματα διαφόρων κοινωνικών ομάδων, αλλά και οικονομικών φορέων, ορισμένα από τα οποία κρίθηκαν συνταγματικά, πάντως αντίθετη εκδοχή θα ισοδυναμούσε με αφηρημένο έλεγχο συνταγματικότητας του νόμου, ο οποίος, σύμφωνα με το Σύνταγμα, δεν έχει ανατεθεί στο Δικαστήριο».
Η μειοψηφία
Σύμφωνα με τη μειοψηφία, με τον ίδιο ν. 4093/2012 και με τα ίδια ακριβώς κριτήρια, τα οποία με προηγούμενες αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκαν καθ’ εαυτά απρόσφορα, ανεπαρκή και, συνεπώς, ακατάλληλα να στηρίξουν περικοπές σε μισθούς και συντάξεις, έλαβε χώρα και η επίδικη ήδη κατάργηση των δώρων Χριστουγέννων και Πάσχα και του επιδόματος αδείας των εν ενεργεία λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου.
Και στην περίπτωση, όμως, αυτή, όπως και στις προηγηθείσες περιπτώσεις, ούτε στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4093/2012 ούτε στις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης αυτού περιέχεται, σε σχέση με την κατάργηση των εν λόγω παροχών, οποιαδήποτε ειδικότερη αναφορά, εκτίμηση ή άλλη αιτιολογία, η οποία, πάντως, ήταν ιδιαιτέρως επιβεβλημένη, δεδομένου ότι πρόκειται περί παροχών, οι οποίες, όπως δηλώνεται στην ονομασία τους και συνάγεται από τη μακρά ιστορική τους επιβίωση συνδέονται αμέσως με την προστατευόμενη από το Σύνταγμα (άρθρα 2, 5, παρ. 1 και 21) κοινωνική και οικογενειακή ζωή, όπως αυτή έχει διαμορφωθεί στην ελληνική πραγματικότητα τα τελευταία τουλάχιστον 60 χρόνια.
Εξάλλου, δεν αρκεί ούτε στην περίπτωση του επίμαχου μέτρου η επίκληση του δημοσιονομικού οφέλους και μόνον ούτε η χρονίζουσα αδυναμία προώθησης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και είσπραξης των ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών, που αποτέλεσαν τους λόγους για τους οποίους κρίθηκαν και πάλι αναγκαίες, μεταξύ άλλων, οι νέες μειώσεις στις αποδοχές των λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου που επέφερε η επίμαχη πλήρης κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας.
Πέραν αυτού, «απαιτείτο και στην προκείμενη περίπτωση η προηγούμενη εξέταση τυχόν εναλλακτικών επιλογών και η εκτίμηση της προσφορότητας και αναγκαιότητας της επίμαχης κατάργησης υπό το φως των αρχών της αναλογικότητας και της ίσης συμμετοχής στα δημόσια βάρη, ιδίως ενόψει του γεγονότος ότι τα καταργηθέντα δώρα Χριστουγέννων και Πάσχα και επίδομα αδείας, συνολικού ετησίου ύψους 1.000 ευρώ, χορηγούνταν μόνο στους χαμηλόμισθους υπαλλήλους του Δημοσίου που είχαν μικτές μηνιαίες αποδοχές (συμπεριλαμβανομένων και των ως άνω δώρων και επιδόματος αδείας) μέχρι 3.000 ευρώ, σύμφωνα με τους νόμους 4875/2010 και 4024/2011».
«Οι εν λόγω υπάλληλοι έχουν ήδη υποστεί αλλεπάλληλες μειώσεις τόσο των αποδοχών τους, όσο και του εν γένει εισοδήματός τους βάσει των διαφόρων νομοθετημάτων της περιόδου της κρίσης. Εξάλλου, οι επίμαχες καταργήσεις δεν μπορούν να δικαιολογηθούν ειδικότερα ούτε εκ του λόγου ότι αποτελούν τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής που περιέχει δέσμη μέτρων για την ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας και την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών, διότι η προϋπόθεση αυτή αποτελεί αναγκαίο όχι όμως και επαρκή όρο για τη συνταγματικότητα των εν λόγων περικοπών».
Βασικές σκέψεις των αποφάσεων της Ολομέλειας του ΣτΕ
Μερικές από τις βασικές σκέψεις των αποφάσεων του ΣτΕ έχουν ως εξής:
«Με τις παραπάνω αποφάσεις της, εκδοθείσες κατ’ εφαρμογή του άρθρου 1 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010 (Α΄213), η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας έκρινε επί του το ζητήματος της αντίθεσης ή μη προς τις διατάξεις των άρθρων 4 παρ.1 και 5, 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος, καθώς και του άρθρου 1 ΠΠΠ ΕΣΔΑ της διάταξης της περίπτωσης 1, της υποπαραγράφου Γ.1, της παραγράφου Γ, του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012, με την οποία επήλθε πλήρης κατάργηση των επιδομάτων εορτών Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας για τους υπαλλήλους του Δημοσίου,.
Το Δικαστήριο, υπενθύμισε, αρχικώς, την παγιωθείσα πλέον νομολογία του, κατά την οποία από τον συνδυασμό των άρθρων 4 παρ. 5, 25 παρ. 1 και 4, άρθρο 79 παρ. 1, 106 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται ότι σε περιπτώσεις παρατεταμένης οικονομικής κρίσης, ο κοινός νομοθέτης δύναται να θεσπίσει μέτρα περιστολής των δημόσιων δαπανών που συνεπάγονται σοβαρή οικονομική επιβάρυνση ιδίως όσων λαμβάνουν μισθό ή σύνταξη από το δημόσιο ταμείο, λόγω της άμεσης εφαρμογής και αποτελεσματικότητας των επιβαλλόμενων σε βάρος τους μέτρων για τον περιορισμό του δημόσιου ελλείμματος, πλην η δυνατότητα αυτή έχει ως όριο τις αρχές της αναλογικότητας, της ισότητας στην κατανομή των δημόσιων βαρών και του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, καθώς και την αξίωση του Κράτους να εκπληρώνουν όλοι οι πολίτες το χρέος της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης, από τις οποίες συνάγεται ότι δεν είναι επιτρεπτό η επιβάρυνση από τα μέτρα που λαμβάνονται προς αντιμετώπιση της δυσμενούς και παρατεταμένης οικονομικής συγκυρίας να κατανέμεται πάντοτε σε συγκεκριμένες κατηγορίες πολιτών, ώστε η σωρευτική επιβάρυνση αυτών να είναι ιδιαίτερα μεγάλη και να είναι πλέον εμφανής η υπέρβαση των ορίων της αναλογικότητας και της ισότητας στην κατανομή των δημόσιων βαρών, αντί της προώθησης διαρθρωτικών μέτρων ή της είσπραξης των φορολογικών εσόδων, από τη μη εφαρμογή των οποίων ευνοούνται, κυρίως, άλλες κατηγορίες πολιτών. Επίσης, υπενθύμισε την ευχέρεια του νομοθέτη, κατ’ εκτίμηση των εκάστοτε επικρατουσών κοινωνικών και οικονομικών συνθηκών και της δημοσιονομικής κατάστασης της Χώρας, να προβαίνει σε αναμόρφωση του μισθολογίου των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, εισάγοντας νέες ρυθμίσεις, η συνταγματικότητα των οποίων υπόκειται σε οριακό έλεγχο εκ μέρους του δικαστή, την ευχέρεια δε αυτή σε ζητήματα δημοσιονομικής πολιτικής αναγνωρίζει και το ΕΔΔΑ κατά την ερμηνεία του άρθρου 1 ΠΠΠ ΕΣΔΑ. Προσέθεσε, όμως, ότι στις περιπτώσεις αυτές, το επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης δεν προσδιορίζεται με βάση τις προηγούμενες αποδοχές των προσώπων αυτών, αλλά με βάση τις γενικότερα επικρατούσες συνθήκες και σε συνάρτηση με το επίπεδο διαβίωσης του πληθυσμού της Χώρας εν γένει.
Ακολούθως, το Δικαστήριο προέβη α) στην επισκόπηση της εξέλιξης του θεσμού των επιδομάτων εορτών και αδείας διαχρονικά τόσο στον ιδιωτικό όσο και στον δημόσιο τομέα, β) στην παράθεση των κανόνων του πρωτογενούς και παραγώγου ενωσιακού δικαίου σχετικά με την υποχρέωση των κρατών- μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.) να αποφεύγουν τα υπερβολικά δημοσιονομικά ελλείμματα και γ) στα μέτρα περιστολής του μισθολογικού κόστους που ελήφθησαν από τον εθνικό νομοθέτη στο πλαίσιο τόσο της διαδικασίας διαπίστωσης και διόρθωσης του υπερβολικού ελλείμματος της Ελληνικής Δημοκρατίας και της υλοποίησης των πολιτικών του πρώτου μνημονίου συνεργασίας (ν. 3845/2010), στα οποία (μέτρα) περιλαμβανόταν η περικοπή των ως άνω επιδομάτων, όσο και της διαδικασίας υλοποίησης των συμφωνηθέντων με το δεύτερο μνημόνιο συνεργασίας (ν. 4046/2012), στην οποία εντάσσεται η επίμαχη κατάργηση των ίδιων επιδομάτων. Συναφώς, υπενθύμισε ότι τα μέτρα που ελήφθησαν στην αρχή της οξύτατης δημοσιονομικής κρίσης στις αρχές του έτους 2010, ενόψει της εκτίμησης του νομοθέτη ότι υφίστατο άμεσος κίνδυνος κατάρρευσης της οικονομίας και χρεοκοπίας της Χώρας, δεν παρίσταντο, καταρχήν, απρόσφορα, και μάλιστα προδήλως, ούτε μη αναγκαία, για την αποτροπή του ως άνω κινδύνου.
Ως προς την επίμαχη πλήρη κατάργηση των ως άνω επιδομάτων, το Δικαστήριο, παραπέμποντας στη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ, του Δικαστηρίου και του Γενικού Δικαστηρίου της Ε.Ε., έκρινε, περαιτέρω, κατά πλειοψηφία, ότι αυτή α) συνιστά άμεσο μέτρο για την αντιμετώπιση της, κατά την υποκείμενη σε οριακό έλεγχο εκτίμηση του νομοθέτη, συνεχιζόμενης οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης, αποτελεί τμήμα ενός ευρύτερου, ολοκληρωμένου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προώθησης διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο αποσκοπεί τόσο στην κάλυψη των άμεσων οικονομικών αναγκών της Χώρας και την αντιμετώπιση των ιδιαίτερα αυξημένων ελλειμμάτων, όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής κατάστασής της, δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών που συνιστούν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, δυνάμενους να δικαιολογήσουν, κατ’ αρχήν, τη λήψη μέτρων περιστολής μισθολογικών δαπανών του Δημοσίου, β) συνδέεται και με την εκπλήρωση υποχρεώσεων που απορρέουν από τη συμμετοχή της Ελληνικής Δημοκρατίας στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση, οι οποίες δεν καθιστούν, κατά το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προδήλως αδικαιολόγητη τη λήψη μέτρων εξοικονόμησης δαπανών, γ) θεσπίστηκε, όπως και ολόκληρο το ως άνω πρόγραμμα, στη βάση της από Ιουλίου 2012 μελέτης του Κέντρου Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών με τίτλο «Επισκόπηση δαπανών Γενικής Κυβέρνησης 2013- 2016», στο πλαίσιο της οποίας εντοπίστηκαν δαπάνες, η περικοπή των οποίων συμβάλλει σε «αποτελεσματικό και βιώσιμο περιορισμό των ελλειμμάτων», μεταξύ των οποίων και η μισθολογική, η οποία κρίθηκε υψηλή ειδικά σε σύγκριση με τα άλλα κράτη- μέλη της Ευρωζώνης, διαπίστωση στην οποία προέβησαν και οι αρμόδιες υπηρεσίες της Ε.Ε., δ) πλήττει παροχές που δεν συνιστούν απόλυτα προνόμια, αντιθέτως δικαιολογείται για τους ως άνω λόγους γενικού συμφέροντος και ανταποκρίνεται στους σκοπούς που επιδιώκει η Ε.Ε, δηλαδή στη διασφάλιση της δημοσιονομικής πειθαρχίας των κρατών- μελών που έχουν ως νόμισμα το ευρώ και στην εξασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας της ζώνης του ευρώ.
Ενόψει των ανωτέρω, το Δικαστήριο κατέληξε, κατά πλειοψηφία, στο συμπέρασμα ότι το επίδικο μέτρο τεκμηριώνεται επαρκώς με βάση τα ανωτέρω στοιχεία, δεν παρίσταται απρόσφορο, και μάλιστα προδήλως, για την επίτευξη των επιδιωκόμενων ως άνω σκοπών, ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν ήταν αναγκαίο, δεδομένου ότι με αυτό το μέτρο, το οποίο εφαρμόζεται γενικά σε όλους τους μισθωτούς του δημόσιου τομέα, γίνεται προσπάθεια εξοικονόμησης και περιορισμού των διογκωμένων δαπανών της Γενικής Κυβέρνησης, η οποία υπαγορεύεται από επιταγές της Ε.Ε. για μείωση του υπερβολικού δημοσίου ελλείμματος. Περαιτέρω, κατά τη λήψη του επίμαχου μέτρου, ο νομοθέτης είχε πλήρη επίγνωση όχι μόνο του εν γένει επιπέδου διαβίωσης του πληθυσμού της Χώρας, αλλά και ειδικά του επιπέδου διαβίωσης των δημοσίων υπαλλήλων, όπως προκύπτει α) από τα δημοσιευμένα και διαθέσιμα στις υπηρεσίες του Ελληνικού Δημοσίου στοιχεία της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής (ΕΛΣΤΑΤ) για το όριο κινδύνου φτώχειας ανά άτομο μετά τις κοινωνικές μεταβιβάσεις (6.591 ευρώ) και το μέσο ετήσιο ισοδύναμο ατομικό εισόδημα (12.637,08 ευρώ) κατά το έτος 2011, β) από το νέο ενιαίο μισθολόγιο των δημοσίων υπαλλήλων που θεσπίστηκε με τον ν. 4014/2011, με το οποίο ο βασικός μισθός των δημοσίων υπαλλήλων κυμαίνεται μεταξύ 780 (ΥΕ με βαθμό ΣΤ) και 1092 ευρώ (ΠΕ με βαθμό ΣΤ) και γ) από τη θέσπιση νέου κατώτατου βασικού μισθού και ημερομισθίου με τον ίδιο ν. 4093/2012 (586,08 ευρώ και 26,18 ευρώ, αντίστοιχα). Κατά συνέπεια, οι αποδοχές των δημοσίων υπαλλήλων, ακόμη και μετά την κατάργηση των επίμαχων επιδομάτων, εξασφάλιζαν αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, τόσο σε σχέση με όσους διαβιούσαν στα όρια της φτώχειας όσο και με όσους απασχολούνταν στον ιδιωτικό τομέα με τον κατώτατο βασικό μισθό και ημερομίσθιο. Επιπλέον, η τυχόν ύπαρξη εναλλακτικών λύσεων δεν καθιστά, ενόψει των ευρέων περιθωρίων εκτίμησης που απολαμβάνει ο νομοθέτης στη χάραξη της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής και του οριακού ελέγχου, στον οποίο υπόκειται κατά τούτο, από μόνη της μη αιτιολογημένη την επίδικη ρύθμιση, ούτε, άλλωστε, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο η συγκεκριμένη επιλογή, αν, δηλαδή, ο νομοθέτης επέλεξε τον καλύτερο τρόπο χειρισμού του προβλήματος ή αν έπρεπε να είχε ασκήσει διαφορετικά την εξουσία του. Τέλος, το ίδιο μέτρο δεν αντίκειται στα άρθρα 4 παρ. 5 και 25 παρ. 4 του Συντάγματος, δεδομένου ότι αφορά όλους τους υπαλλήλους του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, ενώ διαφορετικό είναι το ζήτημα της χορήγησης των επιδομάτων εορτών και αδείας στους υπαλλήλους του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι αποτελούν διαφορετική κατηγορία, σε βάρος της οποίας έχουν επιβληθεί άλλα οικονομικής φύσεως μέτρα. Εξάλλου, η πλειοψηφία αντέκρουσε την άποψη της μειοψηφίας ότι με τις ως άνω σκέψεις το Δικαστήριο μεταστρέφει τη νομολογία του ως προς τον ν. 4093/2012, τον οποίο συστηματικά κρίνει αντίθετο στις προεκτεθείσες συνταγματικές διατάξεις, με το επιχείρημα ότι, εκ μόνου του λόγου ότι άλλες ρυθμίσεις του νόμου αυτού, οι οποίες αφορούν διαφορετικά θέματα (μισθούς και συντάξεις), κρίθηκαν αντισυνταγματικές με αποφάσεις του Δικαστηρίου, δεν προκύπτει αναγκαίως αντισυνταγματικότητα και της επίδικης ρύθμισης. Και τούτο, διότι, ανεξάρτητα από το ότι σε αυτόν περιλαμβανόταν πλήθος μέτρων με άμεσο οικονομικό αντίκτυπο στα εισοδήματα διαφόρων κοινωνικών ομάδων, αλλά και οικονομικών φορέων, ορισμένα από τα οποία κρίθηκαν συνταγματικά, πάντως αντίθετη εκδοχή θα ισοδυναμούσε με αφηρημένο έλεγχο συνταγματικότητας του νόμου, ο οποίος, σύμφωνα με το Σύνταγμα, δεν έχει ανατεθεί στο Δικαστήριο».
